7- Se donner de nouveaux outils internationaux

(Maintenant que vous êtes de retour de vacances, je vous propose, en feuilleton, des extraits du livre Imaginer l’après-crise,
légèrement modifiés, pendant quelques jours.)

La représentante de la plus vieille démocratie au monde, et celui de la plus grande démocratie au monde parlaient tour à tour, le 20 juillet 2009, à New Delhi, ayant résolu de conclure une « alliance stratégique » sur plusieurs plans. Hillary Clinton, secrétaire d’État américaine, évoqua un des sujets les plus brulants de l’heure : la nécessité pour tous les pays d’accepter des cibles contraignantes de restrictions de leurs émissions de gaz à effet de serre, même si les plus importantes réductions devaient venir du Nord.

« Il n’y a aucune raison, a rétorqué le ministre Indien de l’Environnement, Jairam Ramesh, de nous soumettre à une telle exigence, nous qui avons des émissions par personne parmi les plus basses. En plus, nous avons maintenant la menace de voir nos produits exportés chez vous subir une tarification sur le carbone ! »

La querelle, bien réelle, sur la répartition du fardeau mondial de réduction des émissions s’ajoute à une série de mésententes Nord-Sud qui rendent impraticable le maintien de la répartition actuelle du pouvoir et de la richesse mondiale.

Impraticable moralement, impraticable politiquement. La montée en puissance des pays du Sud est illustrée depuis le début du nouveau siècle par leur nouvelle capacité de freinage absolu d’un processus jugé jusque-là irréversible : la libéralisation des marchés. La date et le lieu sont connus : 14 septembre 2003 à Cancun, au Mexique. C’est là que s’est échouée la nouvelle ronde de négociation visant l’élargissement du droit du commerce international, dite ronde de Doha. Elle a échoué une seconde fois le 29 juillet 2008, à Genève. Kamal Nath, ministre Indien du commerce, représentant 100 pays, y affirma : « je ne mettrai pas à risque le gagne-pain de millions d’agriculteurs ».

Il s’agit « sans aucun doute du transfert de pouvoir le plus profond depuis l’émergence d’un ordre mondial fondé sur les États-Nations il y a presque 400 ans » affirme Mark Halle, Directeur à l’Institut international du développement durable.

Lors des rondes précédentes de négociations (l’Uruguay Round), les pays du Sud avaient cru les représentants du Nord, selon lesquels une ouverture des marchés allait créer une richesse plus grande pour tous. La richesse est venue, mais pas pour tous. Et il est devenu évident que, pour une répartition équitable de cette richesse, des conditions préexistantes étaient essentielles. Des conditions locales : un État fort disposant d’une capacité de capter et de redistribuer cette richesse, sans quoi la richesse se concentre dans une oligarchie locale et on assiste parfois à un appauvrissement du reste de la population. Des conditions internationales : que les pays riches comme les États-Unis et l’Union Européenne ne trichent pas, en subventionnant leurs produits agricoles à un point tel (18 milliards par an aux USA) que leur production ainsi subventionnée vient déplacer les produits locaux dans le Sud, poussant à la misère des fermiers qui, sinon, seraient prospères.

Il y a longtemps que les ONGs internationales, notamment OXFAM, indiquent que la mesure de réduction de la pauvreté mondiale la plus importante ne relève nullement de l’aide internationale, mais du simple respect d’une concurrence agricole loyale entre pays du Nord et du Sud, soit une réelle ouverture des marchés (on ne peut exporter de sucre aux États-Unis ou de riz au Japon, par exemple) et une abolition des subventions agricoles des pays du Nord. Le prix Nobel d’économie Joseph Stiglitz affirme avec un humour grinçant que « mieux vaut, apparemment être une vache en Europe qu’un pauvre dans un pays en développement, » puisque chaque vache européenne reçoit en moyenne une subvention de deux dollars par jour, alors que plus de la moitié de la population mondiale vit avec la moitié de cette somme. (D’autres affirment cependant que l’abolition des subventions agricoles au Nord provoquerait aussi une importante hausse du prix des denrées dans plusieurs Etats du Sud, importateurs de ces produits. Rien n’est simple.)

La transformation des rapports de force mondiaux, la chute relative de pouvoir de Washington et des capitales européennes, sont une donnée centrale dans les défis qui se posent à l’humanité pour les décennies à venir.

La question est de savoir s’il est possible, dans le temps imparti, de trouver des mécanismes internationaux efficaces pour introduire les changements nécessaires. Autrement dit, « faut-il attendre que la crise économique, financière, sociale, écologique se transforme en crise politique majeure à l’échelle planétaire pour nous décider enfin à changer, au risque qu’il soit trop tard », pour reprendre les mots de … Nicolas Sarkozy, qui a prononcé en juin 2009 à Genève le discours le plus ambitieux de réforme de la gouvernance mondiale jamais entendu de la bouche d’un chef d’État du Nord.

Il importe de distinguer ici trois  problèmes : celui des institutions qu’il faut créer pour faire face aux défis, la mesure de progrès qui doit guider leur pas, finalement l’accompagnement  à prodiguer par les pays du Nord aux pays du Sud dans leur part des ajustements nécessaires à la préservation des équilibres climatiques et de la biodiversité.

A) Réformer les institutions

Les idées ne manquent pas lorsque vient le temps de réimaginer la gouvernance mondiale. Il existe par exemple toute une littérature sur un avenir optimal ou des millions de petites démocraties autonomes, de 400 000 personnes chacune environ, constitueraient les éléments essentiels d’un nouveau monde.

Qui sait ce qui arrivera dans un futur lointain ? Pour l’heure, l’urgence oblige à tenter de faire le maximum avec les éléments institutionnels existants et de voir comment certaines des pistes de solution évoquées jusqu’ici pourraient être introduites au niveau international.

La communauté internationale s’est dotée depuis la seconde guerre d’un certain nombre d’institutions dont le fonctionnement est certes critiquable, mais qui fonctionnent : l’Organisation mondiale de la santé, l’Organisation Internationale du Travail, l’OMC, le FMI, la Banque Mondiale, sans parler du Haut Commissariat aux réfugiés ou, à l’autre bout de la chaîne, du Conseil de sécurité des Nations Unies.

Cette architecture est incomplète (où est l’environnement ?), surtout, elle est inégale. L’Organisation Internationale du Travail émet des recommandations claires et précises sur le travail des enfants, le travail décent, la santé et la sécurité au travail. Elle enregistre des progrès, lents mais réels, mais ne dispose pas d’outil d’application directe, ni de mesure efficace de sanction.

A l’inverse, l’Organisation mondiale du commerce dispose de moyens efficaces, directs, sonnants et trébuchants d’appliquer son traité et les décisions de ses panels d’arbitrage. Les décisions du FMI sont de nature contractuelles. Le pays qui vient frapper à sa porte pour obtenir un prêt a l’obligation d’appliquer les conditions requises par le Fonds, sous peine de se voir retirer son financement. La gouvernance de ces institutions financières sont totalement (pour le FMI), largement (pour la Banque mondiale) et insidieusement (pour l’OMC) biaisées en faveur des pays riches.

« Il y a une hiérarchie, explique Mark Halle. La politique marcroéconomique, y compris la politique commerciale, voyage en première classe. La politique environnementale ou de développement voyagent en classe touriste – lorsqu’elles ne sont pas sur la liste d’attente. » Idem pour la politique sociale ou du travail. Les universitaires québécois Alain Noël et Jean-Philippe Thérien parlent plutôt de la dominance récente des institutions internationales « de droite » (OMC, FMI) sur celles « de gauche » (OIT, OMS, UNESCO).

Or les questions économiques et commerciales sont indissociables de leurs conséquences environnementales et sociales. Essentiellement, trois questions sont posées :

1)      Comment intégrer les décisions économiques et les considérations non-économiques dans les décisions internationales, donc établir une égalité entre les institutions existantes ?

2)      Comment donner aux questions environnementales l’institution internationale qui lui manque ?

3)      Comment, au sommet, arbitrer les différends entre les institutions et, surtout, impulser des propositions de réforme qui couvrent plusieurs problèmes à la fois ?

Pour plusieurs, la réponse à la première question est de forcer les institutions « de droite », à la gouvernance réformée, à tenir compte de conditions venues de « la gauche » dans leurs prises de décision – et inversement. Comme l’écrit Joseph Stiglitz, « aucun gouvernement démocratique ne laisse le ministre des finances et le directeur de la banque centrale décider, seuls, de la politique économique – d’autres sont présents autour de la table. »

Si un litige commercial présenté à l’OMC comportait un aspect relevant du droit du travail international, l’OIT aurait autorité à se saisir de cette question et à la trancher en fonction de ses propres normes. L’OMC n’aurait ensuite à traiter que l’aspect purement commercial restant. De même pour l’OMS et les normes pour la santé. De même pour l’OMC qui voudrait intervenir dans un litige présenté à l’OIT mais ayant un impact commercial. Ce principe, de la « saisine préjudicielle », courant en droit constitutionnel, aurait pour effet de rendre effectives les normes d’autres organisations que l’OMC – y compris celles du Traité sur la diversité culturelle. « De la sorte, explique Nicolas Sarkozy (fortement inspiré par feu le « gaulliste de gauche » Philippe Séguin) la logique marchande ne pourrait plus l’emporter sur toutes les autres et toutes les règles deviendraient véritablement des normes que chaque institution internationale spécialisée s’appliquerait à faire respecter pour ce qui concerne son domaine de compétence. »

Qui, dans cette nouvelle architecture, représenterait l’environnement ? Le premier à proposer une Agence internationale de l’environnement fut le chancelier allemand Helmut Kohl en 1988. L’Union européenne est pour, et espère que sa création émergera des négociations en cours sur les changements climatiques. Les États-Unis (du moins jusqu’à maintenant), la Chine, l’Inde sont contre, refusant de se faire imposer leur comportement environnemental par une instance supranationale.

Il existe un Programme des nations unies pour l’environnement, une petite bureaucratie sans dent ni budget conséquent, incapable d’imposer l’application des quelques 500 ententes internationales existantes sur l’environnement. Elle pourrait former la base de cette future agence, si les grands décideurs le décident.

Le canadien Maurice Strong, grand manitou du Sommet de Rio sur l’environnement, a une solution de rechange : que soit créé à l’ONU un « conseil de sécurité environnemental » chargé d’intervenir lors de litiges ou de non application des traités par des États. Une mesure de transition, faute de mieux.

Mais cela nous emmène au sommet de la pyramide. Si chaque institution internationale génère ses normes et traités et a, enfin, la possibilité de les faire appliquer, qui arbitre les inévitables conflits ? Qui proposera de nouvelles normes, de nouveaux projets internationaux (comme la fiscalité internationale des multinationales) ? Qui aura une vue d’ensemble de l’évolution économique, sociale et environnementale de la planète ?

Les fondateurs de l’ONU y avaient songé et avaient créé pour cette fonction le Conseil économique et social. Besogneux mais assez discret, le Conseil est une structure lourde, avec 54 membres de son bureau directeur. Il n’est clairement pas adapté pour la tâche à venir.

Le Royaume-Uni, la France, les pays en développement membres du Commonwealth ont réclamé la tenue urgente d’une débat pour donner à la communauté internationale une équipe de pilotage. L’ONU a donné à un comité d’experts, dirigé par Joseph Stiglitz, le mandat de se pencher sur cette question, entre autres. Son rapport préliminaire de juin 2009 suggère la création de deux organismes. D’abord, calqué sur le GIEC, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, qui guide la connaissance scientifique sur l’environnement, serait créé un Group d’experts sur l’économie internationale, y compris l’économie du développement. Ce groupe ravirait au FMI et à la Banque Mondiale son monopole officiel sur l’économie appliquée et générerait, du moins c’est le pari, des recommandations économiques plus équilibrées.

Le comité propose ensuite la création d’un Conseil global de coordination économique, qui aurait un statut analogue à celui du Conseil de sécurité de l’ONU (qui, lui, s’occupe comme son nom l’indique de questions de sécurité). Le nouveau Conseil global aurait pour mandat de « poser un diagnostic continu et offrir une direction sur les questions économiques, tout en prenant en compte les facteurs sociaux et environnementaux ». Voilà une définition écrite par des économistes, avec l’économie au centre, les autres considérations restant en périphérie. Pour le comité Stiglitz, le groupe devrait « rester assez petit pour permettre une discussion efficace et la prise de décision » et inclure dans ses rangs les représentants des institutions économiques (FMI, OMC, Banque Mondiale) et l’OIT.

On peut rêver. Mais il devient assez clair que le vrai groupe de guidage de la politique planétaire est ailleurs : au G20. Réunissant les gouvernements de l’ancien G8 (huit pays les plus industrialisés), la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud et plusieurs autres États du Sud, le groupe a surgi pendant la crise financière de 2008 et a entamé une série de rencontres qui la font intervenir sur des questions de réglementation internationale et d’environnement.

Le comité Stiglitz critique le G20 comme étant une instance non intégrée au système de l’ONU et excluant toujours 172 pays, notamment les plus pauvres qui n’y sont nullement représentés. Le comité ne s’avance pas à proposer une autre façon d’arriver à un groupe à la fois efficace, donc restreint, et représentatif. On peut en effet discuter de la représentativité réelle du G20, où l’Europe est surreprésentée. Il existe d’autres formules plus élégantes de G20.

Une proposition récente y inclurait les pays qui ont un part de plus de 2% soit de la population, soit du PIB mondial, ce qui fait 15 pays représentant 60% de la population mondiale. Tous les joueurs importants du G20 y resteraient. La proposition ajouterait cinq pays, désignés par les pays ne passant pas la barre des 2%, répartis en cinq régions. Il y aurait donc adhésion directe, automatique par la formule des 2%, et une seconde, indirecte, élective ou par rotation, pour la représentation de tous les autres pays. (Dans leur scénario, le Canada serait membre de ce G20 en ce moment, mais les projections d’augmentation de la population et du PIB mondial l’en ferait sortir en 2016.)

Mais rien n’est plus difficile que de faire sortir un État d’un groupe de décision où il est entré, d’où l’énorme difficulté de réforme du Conseil de sécurité de l’ONU, où les détenteurs de droit de veto (USA, France, Chine, Russie, Royaume-Uni) mourront avant de renoncer à ce privilège issu de la seconde guerre mondiale.

arton10338-38cefNous devons donc nous attendre à ce que le G20 actuel, avec quelques modifications mineures, soit le lieu de la décision mondiale pour l’avenir prévisible. Le progrès est considérable, autant sur la forme – chaque continent y trouve des membres influents – que sur le fond – les sujets abordés par les premières rencontres du G20 vont au cœur des problèmes contemporains, même s’ils ne vont pas, pour l’instant, assez loin.